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在更高水平上健全海洋资源开发保护制度

　　

　　

　　◆我国始终将海洋资源开发保护置于生态文明框架之下，将生态管海贯穿于海洋资源开发保护全过程

　　◆海洋资源是自然资源高质量利用的重要一环，应在大资源保护格局下加大海洋生态文明体制机制改革力度

　　◆海洋资源开发保护需要处理好高质量发展和高水平保护、重点攻坚与协同治理、政府主导与市场机制三对主要关系

　　海洋资源开发保护是生态文明建设的重要组成部分，也是加快建设海洋强国的基础性制度安排。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对深化生态文明体制改革作出部署，提出“健全海洋资源开发保护制度”要求。准确把握海洋资源开发保护制度改革新部署，需要在系统梳理党的十八届三中全会以来海洋资源开发保护制度改革主要进展的基础上，以战略的眼光、全局的思维，在更高水平上明确这些新举措的政策取向。

　　我国海洋资源开发保护制度改革新进展

　　党的十八届三中全会提出对滩涂等自然资源资产产权制度改革，对海洋资源超载区域实行限制性措施。2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》首次就“健全海洋资源开发保护制度”作出部署。党的十九届四中全会将“健全海洋资源开发保护制度”作为党中央重要改革事项。从党的十八届三中全会到党的十九届四中全会再到党的二十届三中全会，改革逻辑中可以清晰看出，我国始终将海洋资源开发保护置于生态文明框架之下，将生态管海贯穿于海洋资源开发保护全过程，改革成果主要体现在两个方面：

　　一方面，海洋资源高效率利用制度框架基本建立。党的十八届三中全会以来，我国海洋主体功能区制度逐步落地，海岸线保护与利用、围填海管控、海域和无居民海岛有偿使用等机制加快建立，海洋空间规划约束和资源节约集约利用不断强化，“生态+海洋管理”新模式不断完善，海洋资源高质量发展制度框架基本建立。2015年《全国海洋主体功能区规划》颁布实施，标志着我国初步建立起海洋国土空间用途管制体系。2018年《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》发布，明确规定“除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批”。此外，我国还建立了海洋生态保护补偿、捕捞限额和捕捞许可、海域有偿使用等制度，编制了《全国海洋经济发展“十四五”规划》，构建了绿色低碳的海洋产业体系的总思路、目标、任务和政策举措。

　　另一方面，海洋资源高水平保护制度建设取得重大进展。党的十八大以来，我国加快推进制度性改革，建立了沿海、流域、海域协同一体的综合治理体系和从山顶到海洋的大保护治理格局，出台《“十四五”海洋生态环境保护规划》，探索建立“国家、省、市、海湾”分级治理新体系。围绕海洋环境保护法，海洋倾废管理条例等7部行政法规、10余项部门规章和100多件规范性文件先后制定，基本确立海洋生态环境保护法律法规体系。在污染防治方面，建立入海排污口备案、环评审批、海洋倾倒许可等制度。在生态保护修复方面，扎实推进蓝色海湾、生态岛礁等重大工程统筹实施，建立海洋生态保护红线、自然保护地等制度。在监督管理方面，建立海洋生态环境分区管控、中央生态环境保护督察、国家自然资源督察、海洋督察制度、目标责任制和考核评价、监测调查等制度，推进“湾长制”试点工作制度建设。

　　海洋资源开发保护制度改革着力点

　　海洋资源作为国家经济发展的重要支柱，是我国资源高质量利用的重要一环。未来一段时间，我国应在大资源保护格局下加大海洋生态文明体制机制改革力度。

　　在海洋主体功能区制度改革方面，聚焦规划引领与规范管理。在《全国海洋主体功能区规划》框架下，根据不同海域的资源环境承载力、现有发展强度和开发潜力，编制主体功能区规划，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序。进一步明确禁止开发区域，包括海洋自然保护区、领海基点所在岛屿等的设立，以保护海洋生态环境和生物多样性；加强重点河口海湾污染整治和生态修复，规范入海排污口设置。进一步明确近海海域海岛主体功能，引导、控制和规范各类用海用岛行为。

　　在海洋资源开发利用制度改革方面，聚焦总量控制与有偿使用。实行围填海总量控制制度，对围填海面积实行约束性指标管理。加强海岸线保护与利用管理，建立自然岸线保有率目标管控责任制。完善海洋渔业资源总量管理制度，严格执行休渔禁渔制度，推行近海捕捞限额管理，控制近海和滩涂养殖规模。完善海域资源资产产权制度，探索推进海域立体分层设权。深化海域、无居民海岛有偿使用改革，通过市场化方式优化资源配置，提升海洋资源开发能力。

　　在海洋资源保护制度改革方面，聚焦市场机制与多元治理。完善海洋生态补偿机制，探索建立多元化补偿机制，逐步增加对重点海洋生态功能区转移支付，建立健全横向生态补偿机制，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。加快推进海洋生态产品价值实现制度改革，建立海洋生态产品价值评估标准、交易标准、监测标准等机制。不断健全海洋督察制度，确保各项海洋环境保护政策得到有效执行。建立陆海统筹的污染防治机制和重点海域污染物排海总量控制制度，从源头上控制污染物排放；建立健全海洋污染防治区域联动机制，加强跨区域、跨部门的合作与协调。

　　健全海洋资源开发保护制度的方法论

　　海洋资源开发保护具有较强政策牵引性，需要处理好三对主要关系。

　　第一，高质量发展和高水平保护的关系。高水平保护是高质量发展的重要支撑，高质量发展依靠高水平保护才能实现。高质量发展强调在海洋资源开发过程中，不仅要追求经济效益的提升，更要注重资源的节约高效利用和生态环境的友好保护，实现海洋经济发展与海洋生态保护的双赢。而高水平保护则要求我们必须建立严格的海洋环境保护标准和监管体系，确保海洋生态系统的健康稳定，实现“发展中保护、保护中发展”。

　　第二，重点攻坚与协同治理的关系。重点攻坚与协同治理是海洋资源开发保护不可或缺的两个关键方面。一方面，要积极总结渤海湾综合治理经验，坚持精准治污、科学治污、依法治污，打好重点区域的美丽海湾建设攻坚战。另一方面，政府、企业、社会组织和公众等多方主体共同参与、多向发力，强化河海共治、区域联动、系统治理，健全陆海统筹的生态环境治理制度体系，实现海洋生态环境的全链条、全方位治理。

　　第三，政府主导与市场机制的关系。健全海洋资源开发保护制度的核心在于提高资源配置效率，关键在于处理好政府与市场的关系。这就要求政府加大宏观调控和监管力度，科学编制海洋资源开发规划，明确开发方向、规模和限制条件，切实维护海洋资源开发秩序和生态环境安全。同时，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导各类主体合理配置资源，提高海洋资源利用效率。

　　（作者单位：浙江海洋大学。本文系国家社科基金“习近平总书记关于建设海洋强国重要论述引领地方海洋治理效能提升研究”项目阶段性成果之一）

原文链接：https://www.mnr.gov.cn/dt/pl/202410/t20241011_2870273.html
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