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资源组合供应推动资产优化配置——谈自然资源资产包价值实现路径

　　

　　

　　◆自然资源资产包组合供应既显化了资源生态价值和收益，又能促进资源高效保护利用

　　◆高质量的自然资源资产包应由资源、产权、产业、利益、文化、市场6方面要素构成

　　◆建立“布局+搭配规则+边界+建议方案+议价机制”的资产包配置规划引导框架

　　

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，建立生态环境保护、自然资源保护利用和资产保值增值等责任考核监督制度。

　　随着自然资源资产所有权委托代理机制等一系列改革逐渐深化，全国多地以此为契机积极探索自然资源资产包组合供应，将不同时空、种类、权属类型的自然资源通过整体储备、设置多元权能、评估价值，并借助市场机制整体配置给一个或由多家机构组成的联合经营实体实施运营，按照贡献对公共收益部分统筹合理分配。此类探索既显化了资源生态价值和收益，促进资源高效保护和利用，又兼顾了各方利益，推动地方高质量发展。对此，笔者认为有必要深入思考自然资源资产包的内涵和搭配原则，建立资产包组合的统筹谋划管理机制。

　　自然资源资产包组合“1+1＞2”

　　以往各类自然资源资产的规划、供应、收益管理权限归属不同部门，经营主体只能通过多种方式、复杂程序分别取得不同自然资源资产的使用权，与多个部门、产权主体进行沟通和利益博弈。这导致经营主体承担了较高的行政审批和市场交易成本，也导致所有者在供应自然资源时缺乏整体谋划和动态成本收益的考虑。因此，自然资源资产包组合供应有助于缓解上述两类问题，实现“1+1＞2”的成效。

　　从增加收益看，自然资源资产包将原先资源保护利用产生的外部性价值贡献内嵌，促进价值自产自享、自我付费，实现外部价值内部化并杜绝了“搭便车”现象。同时，资产包增加了规模效益和集聚效应，扭转了以往自然资源资产分期、分宗、分散配置的分割发展局面，提升了全要素生产率。

　　从降低成本看，自然资源资产包组合供应有效降低了交易成本。通过统一行使所有权后整体储备赋能，一方面将从不同部门取得自然资源权利以及与周边其他使用者协调的过程前置，显著降低了资产使用者的使用难度和成本，减少了前期开发中的重复整治、分散投资、重复建设的浪费；另一方面也降低了自然资源资产监督管护成本，通过资产组合促进了使用者利益和公共利益的一致化，实现“自己的资产自觉自愿养护、自己受益”，减少了监管和反复损坏、治理的成本。

　　自然资源资产包四大组合原则

　　笔者认为自然资源资产包组合需遵循以下原则：

　　一是功能联系，价值协同。自然资源资产包组合必须以功能、价值和利益联系为出发点，围绕能够产生持续效益（现金流）的真实有效资产，而非难以产生收益的“账面资产”。

　　二是整体考量，动态评价。自然资源资产具有公益性、整体性、系统性。因此，衡量其配置效益需要放大观察尺度，在充分了解资产质量、效益、权利现状的基础上，动态、辩证衡量项目内外部得失。

　　三是以产定地，统筹搭配。自然资源资产包的供给侧结构性改革应与需求侧变化有效衔接，在组合资产包的前期，充分考虑未来产业导向、用地主体和消费群体的需求。同时，按照效益、质量高低搭配的原则，将公共利益在规划、开发、出让、运营、分配等各环节嵌入资产包配置全过程。这需要在公共利益原则下兼顾灵活性，保留必要的留白和议价空间以及经营主体的挑选余地。

　　四是体现贡献，共同获益。在自然资源资产包组合供应实施中，让利益相关方都能通过资产包获益或获得补偿，才能实现自然资源资产配置的可持续性。

　　自然资源资产包六大构成要素

　　笔者认为，高质量的自然资源资产包构成要素应包括6方面：

　　——资源是本。核心资产能够提供足额稳定的经济收益，是自然资源资产包供应顺利运行，带动相关自然资源资产保护和利用目标实现的动力源。

　　——产权是根。整合原先由多部门分散管理的自然资源类型，协同各层级政府管理权限，合理设定自然资源资产包的各类权利，是降低交易成本并促进各方充分利用自然资源的前提。

　　——产业是骨。自然资源资产包的组合设置要充分衔接产业导入的需求侧，以推动生产要素优化配置、提升利用效益、培育高质量产业为考量。

　　——利益是筋。通过自然资源资产搭配，将不同利用效益和保护修复、开发利用需求的资产进行打包，引入社会资本对自然资源资产进行整体治理和开发运营，实现私人与公共利益双赢，调动各方资源共同投入、共同运营、共同获利。

　　——文化是魂。文化是人类历史活动在自然资源载体上的宝贵价值积累，也是资产包成功运营最大的变量和挖掘空间。自然资源有文化的加持，不仅有利于吸引更多主体参与竞争，从而充分发现和发掘自然资源资产价值，还有利于用地主体在取得自然资源资产权利后拓宽融资渠道，提高项目投资效益转化效率。

　　——市场是门。健全市场规则，并规范、创新、合理使用差异化的自然资源资产配置方式、形式和程序，是资产包实现价值的路径，也是筛选合格、称职经营者的门槛。

　　资产包配置规划引导框架

　　基于上述对自然资源资产包组合供应的认识，笔者建议建立“布局+搭配规则+边界+建议方案+议价机制”的资产包配置规划引导框架。

　　在区域尺度明确资产预期利用布局、资产类型和搭配规则。梳理上位规划和经济社会发展诉求，基于自然资源资产保护和利用的潜力、自然资源市场运行状况等综合信息研判，谋划全域资产功能和利用导向，明确优质和低效、严格限制开发和经济价值开发的资产类型与范围，提出自然资源资产挑选与搭配组合的规则。

　　在片区尺度组合自然资源资产配置单元边界。综合行政管辖权、资产配置实施难度及效益，参考已有经济领域、民生领域、生态保护修复领域重点工程项目对自然资源资产的配置需求，根据自然资源资产生态功能联系、保护和利用的联动关系、综合考虑内部成本收益和可能的外溢影响，划设形成自然资源资产配置单元范围，给出资产包组合的空间范围。

　　在地块尺度确立核心资产和组合备选方案，引入用地主体提出产业策划，议价形成资产包。厘清单元内配套设施条件、建筑物及人口、产业、生态空间现状，深入分析自然资源资产的权利和利用现状，基于费效比进行价值判断，识别经整备开发后能够创造稳定、足额收益的核心资产；考虑资产结构优化、地方利益关系、公共利益目标等因素，按照“肥瘦搭配”原则围绕一种或几种主导性核心资产选择周边合适的资产进行组合，提供可供用地主体选择的资产包备选方案库；引入企业和公众参与，确定若干资产包；组合过程中应分析资产包对周边其他资产的可能影响，阐明未将明显毗邻关联资产纳入资产包的理由或未来滚动保护利用计划，并对可能的风险进行识别和分析。（作者单位：中央财经大学政府管理学院）

原文链接：https://www.mnr.gov.cn/dt/pl/202411/t20241108_2873778.html
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