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如何应对规范性文件附带性审查？

　　根据《自然资源行政应诉规定》第三十四条的规定，自然资源主管部门收到人民法院对本部门制发的规范性文件的处理建议的，应当组织研究，并于60日内向人民法院反馈处理意见。发现该规范性文件与法律法规规章的规定相抵触的，应当及时废止该规范性文件，并向社会公开。

　　规范性文件的审查包括制定阶段的审查和实施阶段的审查。制定阶段的审查一般是指规范性文件要符合相应的制定规范和制定程序，实质是一种立法审查，而实施过程中的审查主要是通过行政复议以及行政诉讼程序来实现，可以称之为行政审查和司法审查。

　　行政诉讼中对规范性文件进行附带性审查

　　行政机关制定的规范性文件，具有普遍的约束力，并不针对特定的人和事。因此，如果不适用到具体的人或事，它一般并不能产生实际的影响。公民、法人或者其他组织如果对规范性文件的合法性有异议，不能单独就规范性文件提起诉讼要求法院进行审查，必须是在对行政行为提起诉讼时一并提出。

　　《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2018〕1号）的有关条款对人民法院进行规范性文件附带性审查的主体、时点、内容等进行了明确：一是明确管辖法院，公民、法人或者其他组织对行政行为提起诉讼时如果一并请求对所依据的规范性文件进行审查，由行政行为案件管辖法院一并审查。二是明确提起规范性文件附带审查的时点，一般应当在一审开庭审理前提出。有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。三是明确规范性文件制定机关的权利义务。人民法院认为规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。规范性文件制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或未提供证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。四是明确审查内容和规范性文件不合法的情形。人民法院审查规范性文件是可以从制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。同时罗列了超越职权和法律法规规章授权制定文件、与上位法相抵触、违法增设公民法人和其他组织义务或者减损其合法权益的、违反规范性文件制定程序等用以判定规范性文件不合法的五种情形。五是明确了规范性文件制定机关回复司法建议的时间和方式。接到司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起60日内进行书面答复。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。六是规定了对规范性文件合法性认定错误的纠错程序。各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件合法性认定错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现规范性文件认定错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

　　人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；经审查认为规范性文件不合法的，采取以下方式处理：一是不作为裁判依据。经审查，规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据并在裁判理由中予以阐明。二是提出司法建议。人民法院可以在裁判生效之日起3个月内向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议，涉及联合发文的，人民法院可以向规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起60日内予以书面答复。情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。三是将司法建议抄送有关机关。人民法院可以将司法建议抄送其同级人民政府和上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。四是将司法建议向有关人民法院备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院备案。

　　法院在案件审理过程中，一般法律和行政法规可以作为裁判案件的直接依据，部门规章作为参照，规范性文件一般不作为裁判依据。但是，法院在审理行政诉讼案件中应当对所涉及的规范性文件进行审查，并可以在判决理由中对其合法性进行评述，认为其不合法的，不中止案件审理，不作为裁判依据。

　　自然资源主管部门对规范性文件的处理

　　各级自然资源主管部门，应该按照法院对于案件所涉规范性文件的处理建议，进行组织研究，发现该规范性文件与法律、法规、规章的规定相抵触的，应当及时停止执行该规范性文件或者相关规定，并启动规范性文件清理。如果发现规范性文件与现行法律、法规、规章和上级规范性文件不符，或者管理内容、管理对象已经消失不再适用的，应当废止或者宣布失效。如果部分内容仍有必要继续执行的，应当根据实际情况整合相关规定制定新的规范性文件。上级自然资源主管部门发现下级自然资源主管部门的规范性文件存在违反宪法、法律、法规、规章和国家政策的，应当依照职责和法定权限通知有权处理机关督促纠正。

　　（作者单位：自然资源部法规司）