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国务院“下放”永久基本农田转建设用地审批权！农民可以享有基本权力吗？

　　3月12日下午，国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)（以下简称“决定”），在严格保护耕地、节约集约用地前提下，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。

　　一是，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

　　“这是针对去年地方在推进基础设施建设过程中存在的共性问题，即非基本农田的农用地在转变为建设用地过程中，土地审批权限由国务院统一行使，这在程序规范的同时，也导致地方推进基建项目的进度有所延迟。因此，授权地方能够加快基建项目的推进速度。”上海财经大学公共政策与治理研究院首席经济学家杨畅对中国房地产报记者表示。

　　但市场对此不应过度解读。“一是授权后基本权力还在中央，监管不会放松；二是从管理层面看，规划、新增用地指标、年度计划的实际控制权还在，这是关键；三是基本农田之外的操作空间其实也不是很大。”一位不愿具名的自然资源部人士对中国房地产报记者表示。

　　农用地转建设用地审批权下放

　　在此之前，农用地和永久基本农田转为建设用地的审批，实行国务院和省级人民政府两级审批，严格且繁琐。

　　根据我国《土地管理法》规定,土地利用总体规划应“严格保护永久基本农田,严格控制非农业建设占用农用地”, “收永久基本农田”、“征收永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷”、“征收其他土地超过七十公顷”都需要国务院批准。“永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准”，其中若占用永久基本农田,还需量质并重地做好永久基本农田补划、上图入库工作。

　　省、自治区、直辖市人民政府批准征用土地的权限为：征用基本农田以外的耕地低于35公顷；征用其他土地低于70公顷。

　　过去几年，国家对城市边界把控比较严格，划出了“生态红线”、“永久基本农田保护线”、“城镇开发边界”。随着中国城镇化进程的加快，经济、政治、文化和社会等各项事业建设对土地的需求与日俱增，国有土地已远远不能满足建设需要，尤其在很多大城市，土地开发被迫进入“存量时代”，建设用地尤为紧张。

　　有分析指出，此次土地审批权下放，由从“自上而下”指标分配转为“自下而上”供需撮合，有利于解决指标浪费和低效问题，有利于放松对大城市“发展空间”限制。

　　根据决定，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；并试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。后者被业内认为是该政策的重点突破部分。

　　也就是说，之前必须由国务院批准的“永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项”审批全部下放到省一级，首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案，并对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。

　　利好基建项目与稳地产

　　根据自然资源部2018年曾下发的《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》，允许占用永久基本农田的重大建设项目除党中央及国务院明确支持的重大项目、军事国防类项目外,最主要的构成部分是机场、铁路、公路等交通基建项目，以及国家级规划明确的能源项目和水利项目。

　　因此，此次农用地尤其是永久基本农田转建设用地审批权下放，在多位业内人士看来，有望在较大程度上疏通基建项目前期实施障碍。

　　今年以来，从高层会议的多次部署，到资本市场的资金热捧，“新基建”正成为一大热词。今年的首次国务院常务会议提出，要出台新型基础设施投资支持政策。从内涵上看，“老基建”指的是交通、邮电、供水供电等传统市政公用工程设施和公共生活服务设施的建设。而“新基建”，主要包括5G基站、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等领域。

　　尤其值得注意的是，本次审批权下放当中，包括北京、上海在内8个省市获得了额外的永久基本农地审批权，该8个省市皆集中在经济发达地区，财政资金充沛。

　　“此前由于永久基本农田在划分时大都未对基建项目做过多考虑，导致较多基建项目受其制约而推进受阻，此次政策推出有望促进这些试点省市在做好永久基本农田补划的基础上，积极推动基建项目审批与建设，试点省份交通基建设计公司有望率先受益，基建领域建筑公司亦将从中受益。”国盛证券研究员夏天认为。

　　华创证券分析师袁豪则分析表示，新增建设用地指标的规模对一个地方的城市化和工业化发展具有直接影响，本次改革土地管理制度将有利于优势地区获得更大空间和更高质量的发展。其中落实到房地产行业而言，主要针对于一二线城市或者经济发展较快城市，后续此类城市发展的土地使用需求和土地供应指标之间将得到更好的匹配，也将更好的服务于“稳地价、稳房价、稳预期”精神，利于后续此类房地产市场稳定而健康的发展，也符合我们此前对于后续房地产行业政策或将遵循“先供给后需求”的支持路径的判断。

　　不过，农用地转化为建设用地的空间有多大，存在很大不确定性。正如前述自然资源部人士所分析，从管理层面看，规划、新增用地指标、年度计划的实际控制权还在中央，这是关键。