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278亿元“真金白银” 全力推进脱贫攻坚 河南省用好用足用活城乡建设用地增减挂钩政策

　　 河南省自然资源厅 王星 在自然资源部的有力指导和大力支持下，河南省用好用足用活国家关于贫困地区城乡建设用地增减挂钩节余指标交易政策，创新建立宅基地复垦券制度。截至目前，河南省宅基地复垦券共交易14.74万亩，交易金额278.64亿元，交易面积和金额均居全国前列，为河南省脱贫攻坚提供“真金白银”支持，取得良好的政治效益、经济效益、社会效益和生态效益。

　　 一、提高政治站位，注重制度创新，有效衔接和延续中央、部省脱贫攻坚政策

　　 河南省开展宅基地复垦券交易全力推进脱贫攻坚的政策依据主要有两个。一是源于中央文件，即《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”为复垦券的创造提供了原则性的依据。通过将生活在缺乏生存条件地区的贫困人口搬迁安置到其他地区，并通过改善安置区的生产生活条件、调整经济结构和拓展增收渠道，帮助搬迁人口逐步脱贫致富，同时利用复垦搬迁地集体建设用地(宅基地等形式)增加耕地指标，统筹城乡建设用地指标，增加可利用国有建设用地的容量。”二是源于国家部委机关文件，即《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》和《财政部关于城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁有关财政政策问题的通知》两个文件。2016年2月17日，《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》提出“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。”2016年9月1日，《财政部关于城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁有关财政政策问题的通知》规定：“利用增减挂钩政策在连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和贫困老区开展易地扶贫搬迁的，其增减挂钩项目所在省份利用节余指标供应国有建设用地，未超过国土资源部下达增减挂钩周转指标的，视同已开垦耕地，可以不缴纳新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费”。

　　 在中央和国家部委文件的基础上，河南省出台了相关文件规定，即《河南省国土资源厅 河南省发展和改革委员会 河南省财政厅 河南省扶贫开发办公室关于我省宅基地复垦券在省域内公开交易全力支持易地扶贫搬迁等工作有关问题的通知》和《河南省国土资源厅 河南省扶贫开发办公室关于做好A类宅基地复垦券认定实施精准扶贫有关问题的通知》。2016年12月6日，《河南省国土资源厅 河南省发展和改革委员会 河南省财政厅 河南省扶贫开发办公室关于我省宅基地复垦券在省域内公开交易全力支持易地扶贫搬迁等工作有关问题的通知》明确：在全省符合国家规定条件的集中连片特困地区、国家扶贫开发重点县以及贫困老区等县开展宅基地复垦券交易。《河南省国土资源厅 河南省扶贫开发办公室关于做好A类宅基地复垦券认定实施精准扶贫有关问题的通知》明确：复垦券兼具新增建设用地指标、占补平衡指标等功能，可在省域内公开交易使用。使用复垦券报批的增减挂钩项目时，不再缴纳新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。

　　 开展复垦券省域内公开交易工作是贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》关于“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”要求的具体举措。开展复垦券省域内公开交易，有利于优化土地资源市场化配置，激活农村生产要素市场，增强贫困地区内生动力和活力，实现土地权益最大化，为易地扶贫搬迁等工作提供更大支持；有利于调动农民宅基地复垦的积极性，进一步强化耕地保护，增强农民耕地保护意识；有利于促进城乡建设用地节约集约利用，优化城乡建设用地结构、布局和规模，解决城镇建设用地难题；有利于加大房地产市场土地供应量，平抑房价，促进房地产市场健康有序发展。

　　 二、注重联系实际，聚焦脱贫攻坚，着力解决河南贫困地区突出问题

　　 河南省是人口大省、农业大省，贫困人口多，到2015年底，全省还有38个国家级贫困县、15个省级贫困县，农村贫困人口有430万，且大部分集中在太行山、大别山、伏牛山、黄河滩区为主的“三山一滩”地区，脱贫攻坚任务尤为艰巨。“十三五”期间，河南省计划易地扶贫搬迁31.24万人，搬迁工程总投资197亿元。2017年至2019年, 黄河滩区需要搬迁安置居民24.32万人，总投资需要144亿元。

　　 面临的严峻的政治形势和艰巨的脱贫攻坚任务，河南省深入学习贯彻落实习近平总书记关于脱贫攻坚的重要论述，提升政治站位、保持清醒头脑，扛稳政治责任、改进工作作风，强化政治担当、落实主体责任。从2016年12月开始，根据国家政策，结合河南省情，在国家城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内流转政策基础上，创新建立了宅基地复垦券制度，将贫困县腾退的农村宅基地及其他农村集体建设用地后节余的指标，作为宅基地复垦券进行交易。在脱贫攻坚工作进入攻城拔寨、决战决胜的关键时期，宅基地复垦券制度用“真金白银”解决了各级政府推进脱贫攻坚工作中“缺钱”这个大难题，交易收益主要用于支持安置区公共服务基础设施建设和农民后续生产发展以及对搬迁农民的直接补贴，打消了农民的顾虑和后顾之忧，提升了农民支持度，农民能够“搬得出、稳得住、可致富”，打好打赢脱贫攻坚战的目标顺利实现。

　　 宅基地复垦券交易充分发挥市场配置资源作用，为河南省脱贫攻坚工作开辟了重要筹资渠道。河南省每年建设用地指标缺口达50万亩，城镇化进程因此受限。与此同时，省内不少县区地广人稀，大量土地荒废，指标闲置。创新建立宅基地复垦券交易制度以后，通过宅基地复垦券通过把农户搬迁脱贫、县级整理土地、省级平台交易、城市使用指标、收益返还当地政府和农民等环节串联起来，以制度创新为易地扶贫搬迁增添动力。复垦券收益将用于全省扶贫搬迁，主要解决易地扶贫搬迁和同步搬迁群众搬迁资金不足的问题，通过建立宅基地复垦券公开交易市场，能够更好发挥市场配置资源作用，激活农村土地资源，把农村宅基地权益财产化，增加农民的收入。

　　 宅基地复垦券交易充分释放增减挂钩政策潜能，为河南省脱贫攻坚工作提供了重要制度支撑。一方面较好地解决了土地增值和农民受益的问题，把贫困地区农村“沉睡”的土地资源转换为资本，有效破解了脱贫攻坚、易地扶贫搬迁和黄河滩区居民迁建筹资难题，另一方面充分激发了贫困地区土地资源要素活力，解决了经济发达地区耕地占补平衡指标紧张难题，搭建了贫困地区资源与省内发达地区资本互换的“桥梁”，促进了城乡资源要素的自由流动，构建起了以城带乡、以工补农、城乡统筹的区域补偿机制，有效解决了城市反哺农村难的问题。

　　 三、严格规范交易，保障群众权益，全力支持农村集体经济组织发展

　　 根据宅基地复垦券交易制度设计，河南省把复垦券分为A、B类，其中贫困县易地扶贫搬迁贫困户、同步搬迁户以及黄河滩区居民迁建后宅基地和相应的其他农村集体建设用地拆旧复垦产生的复垦券，称为A类复垦券（简称A券），主要由在郑州市竞拍商品住宅用地的房地产企业购买，最高限价30万元/亩；其他贫困县农村宅基地复垦产生的增减挂钩节余指标，称为B类复垦券（简称B券），由郑州市以外县（市、区）政府购买，最高限价20万元/亩。同时规定，在郑州市市内八区的房地产企业，必须提前购买A类复垦券，重点支持脱贫攻坚重中之重的易地扶贫搬迁和黄河滩区居民迁建。为确保农民的利益不受损失，河南省专门作出规定，A券获取的收益，15万元/亩的部分由贫困县统筹使用，用于土地复垦成本和后续发展等，溢出15万/亩部分收益由省扶贫公司每年通过“一卡通”系统返还搬迁农民，实现农民搬得出、稳得住、能发展。B券收益用于土地复垦成本、农村基础设施建设、支持农村集体经济组织发展。

　　 为激活市场需求，河南省规定新增商品住宅用地竞拍房地产企实行“持券准入”，保证复垦券市场需求稳定。同时对复垦券产生主体进行精准识别、及时公示，确保复垦券交易中人、户、地、钱四精准。通过开发应用宅基地复垦券网上交易系统，实行网上公开交易，做到交易前公告、交易中公证、交易后公示，充分发挥了市场机制作用，有力提升了宅基地复垦券价值。2016年12月20日，首批6000多亩宅基地复垦券拍卖成功，总成交额18.4亿元。截至目前全省交易收益278亿元，参加交易的49个县县均收益超过5亿元，其中收益最高的淮滨县达到19.8亿元，相当于该县4年的财政收入之和。宅基地复垦券为黄河滩区居民迁建筹集资金48.05亿元，占总投资的33%，惠及29万搬迁农民，直接推动啃下了脱贫攻坚的坚中之坚。

　　 随着贫困地区通过宅基地复垦券交易方式筹集资金的需求不断加大，复垦券使用范围已无法满足实际需求。为有效解决B类复垦券交易市场供需矛盾，帮助贫困地区把产生的复垦券转化为脱贫资金，2018年8月，原河南省国土资源厅对宅基地复垦券交易制度作出重大调整，决定从当年8月20日起，A类复垦券使用范围扩大到郑州市的中牟县、新郑市和荥阳市。同时进一步完善宅基地B类复垦券交易制度，将使用A类复垦券地区和7个报国务院审批用地的中心城区以外的商品住宅用地全部纳入B类复垦券使用范围，并下达了贫困县未来3年的交易计划，对各贫困县2020年前可交易B类复垦券规模和时序进行了统一安排。

　　 四、不断完善制度，健全激励机制，为乡村振兴战略实施提供有力保障

　　 在农村人口快速地向城镇迁移的过程中，农村的建设用地容易“不减反增”问题，导致城乡建设用地“双增长”。为解决这一问题，从2017年7月开始，河南省全面开展易地扶贫搬迁和黄河滩区迁建后的土地复垦整治，为贫困地区增加耕地面积。农民搬迁旧宅后复垦新增加的耕地仍返还原农村集体经济组织和农民耕种使用，宅基地复垦券交易的收益直接返还农民。宅基地复垦券交易，有效促进了农民增收，大大调动了基层政府和农民参与的积极性，各地自愿将多用、闲置的宅基地复垦为耕地，有效盘活了农村空闲建设用地，提高了土地节约集约利用的水平。地处黄河滩区的封丘县，有5个沿黄乡46个村庄，占地1.7万亩，滩区居民迁建后，4个安置区占地8000多亩，可节地9000多亩，节地率达到50%以上。通过宅基地复垦券交易，该县筹措资金10亿元，基本上占各级财政注资的50%以上。

　　 为促进解决高质量发展“地该如何用”问题，河南省通过将郑州和贫困地区精准挂钩，促进了资源要素向中心城市流动，整村搬迁增加了新的耕地，解决了保障经济发展和保护耕地的双重难题。空闲宅基地复垦产生的节余建设用地空间，首先用于满足乡村建设发展需要，有效解决了土地资源要素向农村投入不足问题，为实施乡村振兴战略提供了有力保障。信阳市息县利用复垦券交易政策，两年实施易地扶贫搬迁项目114个，优先把贫困村纳入土地整治项目区和乡村振兴的范围，科学规划，统筹兼顾，因地制宜，依托山、水、林、田、湖等自然资源的优势，进行项目生态保护、修复，把贫困村打造成“水畅、绿浓、景美”，独具文化、地域特色、宜人宜居的“风情乡村”。

　　 河南省开展宅基地复垦券交易全力推进脱贫攻坚的做法得到了国家、自然资源部和河南省领导的高度评价和赞扬。在2017年全国易地扶贫搬迁现场会上，时任国务院副总理汪洋对河南省宅基地复垦券交易提出表扬。2018年10月，全国易地扶贫搬迁工作现场会在河南省召开，与会代表对河南省创新利用宅基地复垦券交易制度，推进易地扶贫搬迁工作赞不绝口，宅基地复垦券交易“河南模式”叫响全国。2019年12月，自然资源部副部长凌月明、赵龙等领导分别在《河南省自然资源厅关于开展宅基地复垦券交易全力推进脱贫攻坚的报告》上作出批示，要求相关司局总结河南省有关做法，研究河南省提出的有关建议。河南省副省长武国定多次对创新宅基地复垦券交易制度、“真金白银”支持全省脱贫攻坚工作的做法给予肯定。